日照产业园招商承诺低价定向供地，企业落地后却要走招拍挂，怎么办？

日照这几年各类产业园区、临港项目发展快，不少外地企业是冲着招商条件来的：园区在推介会、洽谈阶段往往把条件说得很足——“这块地按工业最低价给你”“定向供应、不用跟别人抢”“先交出让金，再通过奖励返还一部分”“先租后让，几年后办过户”。企业一旦注册落地、投入设计和设备，后面却发现地块迟迟不挂牌，或者挂牌时要跟别人竞价，价格翻上去，返还也没了下文。这种落差怎么处理？

一、工业用地能不能“定向、低价”直接给？

不能。《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第39号，2007年11月1日施行）第四条规定，工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地，以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让；前款工业用地包括仓储用地，但不包括采矿用地。《中华人民共和国民法典》第三百四十七条也规定，工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地，以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。

这意味着，园区在招商阶段可以承诺“优先保障用地、把地块纳入供地计划、按标准地条件出让”，但不能承诺绕开招拍挂、把某宗地“内定”给某家企业。凡是写在招商文件里的“定向供地、保你拿地、协议出让”，在法律上都站不住，最终仍要到公共资源交易平台公开竞价，企业很可能竞不到，或者竞得价远高于当初说法。

二、土地出让金返还、补贴奖励，到底有没有效？

这一类要特别警惕。《节约集约利用土地规定》（自然资源部令第5号，2019年修正）第二十二条规定，经营性用地应当以招标拍卖挂牌的方式确定土地使用者和土地价格，各类有偿使用的土地供应不得低于国家规定的用地最低价标准，禁止以土地换项目、先征后返、补贴、奖励等形式变相减免土地出让价款。

也就是说，“先按招拍挂价格交土地出让金，再由财政返还一部分”这类安排，本质上是变相减免地价款、低价供地，属于明令禁止的做法，一旦在审计、财政监督中被叫停，企业很难强制政府兑现。但要区分：如果优惠是通过产业扶持资金、设备购置补贴、研发和人才奖励、合法的税收优惠等合规渠道发放，并且有政府或部门正式印发的政策文件、写进了正式协议，这些不直接挂钩土地出让金、不变相减免地价款的政策，企业是可以依法主张兑现的。

三、已经签了协议、政府不兑现，企业有什么底气？

《优化营商环境条例》（中华人民共和国国务院令第722号，2020年1月1日施行）第三十一条是企业最重要的依据：地方各级人民政府及其有关部门应当履行向市场主体依法作出的政策承诺以及依法订立的各类合同，不得以行政区划调整、政府换届、机构或者职能调整以及相关责任人更替等为由违约毁约；因国家利益、社会公共利益需要改变政策承诺、合同约定的，应当依照法定权限和程序进行，并依法对市场主体因此受到的损失予以补偿。第三十二条还规定，国家机关、事业单位不得违约拖欠市场主体的货物、工程、服务等账款。

落到民事层面，《民法典》第五百零九条要求当事人按约定全面履行义务、遵循诚信原则；第五百七十七条规定，一方不履行合同义务或履行不符合约定的，应承担继续履行、采取补救措施或赔偿损失等违约责任；第五百八十四条明确损失赔偿额相当于因违约造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益。企业与政府、园区管委会签订的投资协议、入园协议多被认定为行政协议，还可以依《行政诉讼法》第十二条第一款第十一项，就行政机关不依法履行、未按约定履行协议提起行政诉讼。已经合法取得的行政许可、优惠资格，因政策调整被撤回或变更的，还可依《行政许可法》第八条的信赖保护原则主张补偿。

四、地块一直不挂牌、供不出来，企业该怎么办？

第一步是固定证据、书面催告：向园区管委会和自然资源部门发函，要求说明地块是否纳入年度国有建设用地供应计划、是否完成征地拆迁和“标准地”区域评估、何时挂牌。同时把招商手册、推介 PPT、会议纪要、投资协议、补充协议、往来函件、微信短信记录、注册和投入凭证全部留好。

如果政府无正当理由长期不供地、不履行协议约定，属于不履行行政协议或行政允诺，企业可以在法定期限内申请行政复议或提起行政诉讼，请求判令继续履行、采取补救措施，或者在确实无法继续履行时赔偿损失。需要提醒的是，行政诉讼起诉期限与民事诉讼时效不同，对行政机关不履行协议的起诉期限要结合具体协议和答复时间判断，别拖过期限。

五、落地前怎么防止“供地承诺”落空？

一是查地块，确认拟用地块已经纳入当地年度供地计划、符合国土空间规划和园区产业定位，具备“标准地”出让条件；二是落纸面，把供地时间、面积、用途、容积率、交付标准、出让方式、达不到条件的违约责任和赔偿，全部写进正式投资协议并盖章，别只信口头和宣传；三是核优惠，对土地出让金返还、税收返还等，要求对方提供现行有效的政策文件依据，凡是“变相减免地价款”的安排要高度警惕；四是控节奏，尽量做到“地落袋、再重投”，在未取得土地或未明确供地保障前，控制前期投入规模。业务领域可参考招商引资与政企纠纷，相关案例见山东案例，更多问题见圣运资讯，也可通过在线咨询联系我们。

写在最后

产业园招商里，企业最容易吃亏的，就是把“违法的承诺”当成“必兑的承诺”。工业用地必须公开竞价，变相返还土地出让金被叫停，这两类承诺本身就难兑现；但合法的政策承诺、盖章的正式协议，政府必须履行，毁约要担责、因公共利益改变要补偿。落地前多做合法性审查、把承诺写进合同，出了问题尽早固定证据、在法定期限内主张权利，才是稳妥的做法。

常见问题

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