济南招商引资，政府承诺的税收返还、土地优惠迟迟不兑现，企业怎么办？

本文主要依据《行政诉讼法》、《优化营商环境条例》（国务院令第722号，2020年1月1日起施行）和最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号，2020年1月1日起施行）。

一、政府答应的这些事，算不算“合同”？

很多企业最先犯嘀咕：招商引资协议是政府签的，跟普通商业合同不一样，出了问题是不是只能协商、信访？不是。

法释〔2019〕17号第一条规定，行政机关为了实现行政管理或公共服务目标，与企业协商订立的、具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法规定的行政协议。第二条进一步列明，政府特许经营协议、政府与社会资本合作（PPP）协议等都属于法院应当受理的范围。济南企业常遇到的招商引资协议、投资合作协议、入园协议、政府承诺函，多数都能装进来。

就算没签正式协议，也别急着放弃。政府会议纪要、红头文件、正式承诺函、土地挂牌出让时公布的条件，只要承诺内容明确、是在政府职权范围内、不违反法律强制性规定，也可能构成行政允诺，同样对政府有约束力。

二、“换了领导、机构调整”，能不能当不兑现的理由？

不能。这是法律给企业的定心丸。《优化营商环境条例》第三十一条写得很清楚：地方各级人民政府及其有关部门应当履行向市场主体依法作出的政策承诺以及依法订立的各类合同，不得以行政区划调整、政府换届、机构或者职能调整以及相关责任人更替等为由违约毁约。

那政府是不是一点都不能变？也不是。同一条接着规定，因国家利益、社会公共利益需要改变政策承诺、合同约定的，应当依照法定权限和程序进行，并依法对市场主体因此受到的损失予以补偿。换句话说，为了公共利益可以调整，但不能让企业白吃亏，更不能用一句“新官不理旧账”就打发人。

三、企业能告什么、能要到什么？

根据法释〔2019〕17号第九条、第十九条，企业可以结合实际情况提出不同请求：

• 继续履行：要求政府按协议兑现承诺，法院可以在判决里明确继续履行的具体内容，比如按约定支付返还、补贴、交付土地；
• 采取补救措施：协议已经没法继续履行、或者继续履行没有实际意义时，要求政府采取补救；
• 赔偿或补偿损失：政府违约给企业造成损失的，判决赔偿；协议里约定了违约金、定金条款的，企业要求按约定赔偿，法院应予支持；
• 确认协议效力：政府反过来主张协议无效时，可请求法院确认协议有效。

还有一个对企业很实用的点：第二十条规定，政府明确表示、或者以自己的行为表明不履行协议的，企业在履行期限届满前就可以起诉，让它提前承担违约责任，不用死等到期。

四、去哪个庭、约定仲裁行不行、时效多久？

招商引资协议争议走的是行政诉讼，不是民事庭。第二十六条还特别规定，行政协议里约定的仲裁条款一般无效，企业不能指望通过仲裁解决。

期限上要分两种情况（第二十五条），别搞混：

• 政府“不履行、不按约定履行”协议的，诉讼时效参照民事法律规范，一般是三年；
• 政府单方作出“变更、解除协议”等行政行为，企业不服的，按行政诉讼法的起诉期限，一般是六个月。

一个“三年”、一个“六个月”，对应不同行为，起算点也不同，签约和沟通过程中要特别留意时间。

五、有一类承诺，企业自己也要多个心眼

不是所有承诺都受法律保护。在政府职权范围内、经过正当程序、不违反法律和行政法规强制性规定的承诺才作数；像违法减免税收、变相返还土地出让金这类“口头大礼包”，本身就可能因违法而无效，日后政府不兑现，企业也很难主张。

所以落地前最好把承诺做一次合法性审查，尽量落到合规、明确、可执行的书面文件上。同时全程留痕：招商引资协议、政府会议纪要、红头文件、承诺函、土地出让文件、银行打款凭证、投资到位证明、纳税记录、催办函和往来沟通记录，这些将来都是主张权利的关键。

常见问题

问：政府换届、领导调走，原来的承诺还算数吗？
算数。《优化营商环境条例》第三十一条禁止以换届、机构调整、责任人更替为由违约毁约；确因公共利益调整的，要依法补偿。

问：协议里写了仲裁，能不能直接去仲裁？
行政协议约定的仲裁条款一般无效，应通过行政诉讼解决。

问：政府不兑现，是三年还是六个月内起诉？
不履行、不按约定履行协议的，参照民事时效一般三年；对政府单方变更、解除协议的行为不服的，起诉期限一般六个月。

问：税收返还、土地优惠承诺一定能兑现吗？
合法合规、在职权范围内、经正当程序作出的承诺受保护；违法减免税、变相返还土地出让金的承诺可能无效，签约前应做合法性审查。

免责声明：本文依据最高人民法院、中国政府网等官方发布文本整理，仅供普法参考，文中案例均为脱敏宣传示例，不指向具体当事人，不构成对具体案件结果的承诺，亦不构成法律意见。